“十五五”需要关注哪些重点？

10月20日-23日，二十届四中全会在北京举行，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。习近平就《建议（讨论稿）》向全会作了说明。会议闭幕后，发布了《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》。

10月28日，中央发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》全文，对“十五五”的地位、方针、目标、任务等问题做了系统阐述。

一．主要目标

对于“十五五”时期经济社会发展的主要目标，会议通稿表述高度概括为高质量发展、科技自立自强、全面深化改革、社会文明程度、人民生活品质、美丽中国建设、国家安全屏障等几个方向，对应了其下文的十三条目标分解。

值得关注的是，主要目标提到了“到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。2024年我国人均GDP为13303美元，按今年名义GDP增长4%、人民币兑美元汇率升值0.5%计算，2025年将达到1.4万美元，刚好是今年世界银行划定的高收入国家的标准线，因此，“十四五”时期的经济增长目标大概率将顺利实现。

资料来源：Wind，格上基金研究整理

放眼2035，要让人均GDP达到中等发达国家水平，未来十年的GDP年均增速应保持在4.4%以上。考虑到“十六五”的经济增速中枢可能低于“十五五”，“十五五”时期的GDP增速目标大概率仍设定在5%左右，这一点或在明年两会期间的《规划纲要》正式揭晓。

二．具体目标分解及重点领域

“十五五”时期的发展目标体系包括七个方面：

一是高质量发展取得显著成效，经济增长保持在合理区间，居民消费率明显提高。

二是科技自立自强水平大幅提高，重点领域关键核心技术快速突破，科技创新和产业创新深度融合。

三是进一步全面深化改革取得新突破，社会主义市场经济体制更加完善，高水平对外开放体制机制更加健全。

四是社会文明程度明显提升，文化自信更加坚定，国家软实力持续提高。

五是人民生活品质不断提高，高质量充分就业取得新进展，基本公共服务均等化水平明显提升。

六是美丽中国建设取得新的重大进展，碳达峰目标如期实现，主要污染物排放总量持续减少。

七是国家安全屏障更加巩固，重点领域风险得到有效防范化解。”

从任务的顺序看，相比十四五规划的建议，产业取代科创作为第一任务，强调新旧动能转换下产业体系化以强大实体根基的重要性，同时开放、民生更靠前。从词频看，发展仍最高，突出了发展是第一要务的思想；科技、产业、现代化、国防、高质量词频更多，突出了供给侧进一步优化升级的要求；民生、增长、消费、需求词频更多，也表达了扩大内需的紧迫性。

具体目标和重点：

1. 对产业和科技的调整

“十四五”公报将科技创新列为第一，强调“创新在我国现代化建设全局中的核心地位”；“十五五”公报将建设现代化产业体系列为第一，要求“巩固壮大实体经济根基”。

随着近年我国科技创新水平逐步走到世界前沿，下一阶段要更加重视从科技创新向产业创新、产业成果的转化，使创新能够落地、能够成为新质生产力，更加强调实用性。既让可靠的技术概念加速落地，也让不可靠的技术概念加速证伪。

2. 惠民生、促消费是扩内需重点

我国居民消费倾向偏低。近几年由于房价的持续下行，我国居民负债表受损，进而损害了消费意愿。在收入降低和财富缩水的预期下，居民更倾向于储蓄，而非消费。

资料来源：Wind，格上基金研究整理

本次会议将惠民生、促消费划为扩内需的重点。公报提出“坚持以经济建设为中心”，落实到目标分解上，对应了建设强大国内市场和构建高水平社会主义市场经济体制。延续了“坚持扩大内需这个战略基点”的表述，表明扩内需的规格依然很高。

本次对消费的表述与“十四五”明显不同：“十四五”的重点是把扩大内需和供给侧改革相结合，强调以高质量供给创造需求，对应直接提振需求的政策力度不强。“十五五”的重点是把惠民生和促消费相结合、把投资于物和投资于人相结合，要求大力提振消费，反映出政策思路有所调整，意味着财政资金在生育、教育、养老、社会保障、消费补贴等方面将有更大投入。

3. 扩大高水平对外开放

《公报》中，高水平开放的顺位大幅提前，从“十四五”的第九顺位提升至此次第五顺位。随着全球贸易保护主义和民族主义情绪进一步抬头，以及“十四五”时期，我国工业产值和贸易顺差占全球比重进一步提升，近来部分经济体与我国的经贸摩擦有所增多。公报提出“与世界各国共享机遇、共同发展”、“拓展双向投资合作空间”，或在“十五五”期间提供不少基于双边合作、互利互惠原则的重要投资项目和机遇。

《建议》扩展了《公报》的表述。从自主开放、贸易创新发展、双向投资、“一带一路”四个方面扩大高水平对外开放。《建议》明确了“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，强调“推动进出口平衡发展”。《建议》提出“完善出口管制和安全审查机制”，相比三中全会《决定》中的“完善出口管制体系和贸易救济制度”更为重视安全。《建议》提出“引导产业链供应链合理有序跨境布局”。

金融开放在“自主开放”中将起到重要作用。通过进一步的金融开放，在全球金融体系中获得更高地位，提高中国自己的金融软实力将成为“十五五”期间的一个重要努力方向。《建议》提出：“加快建设金融强国”“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”“提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能”等。

这次“十五五”规划纲要建议稿里对金融开放的态度明显更加积极，比如“十四五”规划、二十届三中全会《决定》对人民币国际化的表述是“稳慎推进人民币国际化”、“稳慎扎实推进人民币国际化”，本次的表述改为“推进人民币国际化”，并且明确提出“提升资本项目开放水平”，这是此前两份文件中没有明确提到的。

4. 财税改革：增强财政可持续性、发挥积极财政政策作用

增强可持续性：《建议》指出要“加强财政资源和预算统筹，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”，这些表述在二十届三中全会通过的《决定》精神一脉相承。

此外，《建议》指出将“健全社会保险精算制度，继续划转国有资本充实社保基金，健全社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制”，社保基金收支平衡压力若能得以缓解，也将减轻其对一般预算补贴的依赖。

发挥积极财政政策作用：《建议》强调要“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，一方面，政府投资或仍保持一定强度，投资结构进一步优化，主要体现在“提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设”；另一方面，顺应惠民生促消费的政策导向，《建议》提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力”，未来在生育、托幼、教育、养老、医疗等方面的政策支持力度有望持续加大，以降低居民预防性储蓄，更好激发居民消费潜力。

5. 其他领域目标

（1） 深化改革

“十五五”时期改革的系统性、整体性、协同性要求更高。“十四五”的改革目标大多在经济领域，“十五五”将改革目标拓展到国家治理全领域，要求“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”，新增“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”、“社会主义法治国家建设达到更高水平”等目标。深化改革的系统性、整体性、协同性要求更高。

（2） 文化建设

强调“文化自信更加坚定”、“国家软实力持续提高”，这在复杂国际舆论环境下具有特殊重要性。“全民族文化创新创造活力不断激发”要求既要

（3） 民生改善

“十五五”新增“社会保障制度更加优化更可持续”的表述。较“十四五”的“多层次社会保障体系更加健全”，更加强调制度的可持续性，体现了应对人口老龄化、确保社保基金长期平衡的考虑。

（4） 生态环境

目标表述从“十四五”的“生态文明建设实现新进步”升级为“美丽中国建设取得新的重大进展”，目标定位更加宏大。核心任务是2030年“碳达峰目标如期实现”。

（5） 国家安全

“十五五”将“国家安全屏障更加巩固”单设为七大目标之一，充分体现了统筹发展和安全、把安全放在更加突出位置的战略考量。值得注意的是，《建议》明确提出“建军一百年奋斗目标如期实现”，这是2027年的具体时间节点要求，意味着“十五五”前两年将完成这一历史性任务。同时，“更高水平平安中国建设扎实推进”要求在社会治理和公共安全治理上取得新突破。